Helle Tegner Anker: Der er en indbygget konflikt mellem fysisk planlægning og klimahensyn og bæredygtighed – interview

Helle Tegner Anker er jurist, uddannet i Aarhus og professor i jura ved det Natur- og Biovidenskabelige Fakultet på Københavns Universitet. Hun er desuden formand for Planklagenævnet. Hendes primære forskningsfelt er jura, der er knyttet til arealanvendelse.

Hvad optager dig i din forskning lige nu?
Planlovgivningen generelt. Klimatilpasning og fysisk planlægning, blandt andet som opfølgning på Realdanias indsats: Byerne og det stigende havvand. Derudover beskæftiger jeg mig med vandlovgivning samt lokalisering af vindmøller og solceller og den fysiske planlægning. Et andet vigtigt felt er EU’s naturbeskyttelsesregler omkring Natura 2000 og bilag IV arter, og hvordan det er indarbejdet i den danske lovgivning. Det er nogle generelle krav, som rammer mange projekter også i forbindelse med byudvikling.

Hvordan hænger dit forskningsfelt sammen med grøn omstilling, klima og fysisk planlægning?
Min forskning handler bl.a. om samspillet mellem planlovgivning og anden lovgivning. Jeg undersøger, hvad det er fysisk planlægning kan, og hvordan den kan spille ind i forhold til de udfordringer, vi står overfor at skulle håndtere på en række forskellige områder – ikke mindst i forhold til klimaet.

Hvordan arbejder du med relationen mellem forskning og praksis?
Man kan sige, at jura er praksisorienteret – i hvert fald i den traditionelle jura. Vi har noget lovgivning, men det er også et spørgsmål om, hvordan udmøntes den i praksis. Både i myndighedernes praksis og hos domstolene. På den måde er min forskning meget praksisorienteret. Men juridisk forskning handler også om måden, man regulerer på, og hvordan man kan skrue en lovgivning sammen, som fungerer i, og som kan løse nogle af de udfordringer, vi står over for – hvordan kan man fx skrue planloven sammen, så den håndterer det, vi gerne vil løse med den, og hvordan er samspillet mellem lovgivninger. Politisk er der meget fokus på planloven, og der er mange ønsker til den, men de mange lovændringer er ikke nødvendigvis noget, der fremmer anvendeligheden eller brugbarheden af planloven i praksis. Der er kommet mange bestemmelser ind, som giver udfordringer i praksis. Det handler om politisk styring og om ønsker fra kommunerne, som bliver til meget specifikke bestemmelser i planloven. Et eller andet sted, så er det ikke nødvendigvis det, som er den gode lovgivning, og som giver en mulighed for god planlægning i praksis. Vi har fået en planlov, som indeholder mange særregler, som sætter rammer for, hvad kommunerne kan planlægge for, eller hvordan de kan planlægge for noget, og det kan vanskeliggøre den kommunale planlægning. Det giver også nogle konflikter i lovgivningen, som gør det sværere, end det var før i tiden.

Man skal tænke sig grundigt om, når man skal indkredse den fysiske planlægnings rolle i CO2-reduktion. Det kræver, at man overvejer; hvad er det for noget arealdisponering, som har betydning for udledning af CO2, og hvor er det, at den fysiske planlægning kan gøre noget. Der er en indbygget konflikt mellem fysisk planlægning og klimahensyn og bæredygtighed, simpelthen fordi fysisk planlægning i meget høj grad beskæftiger sig med fremtidige arealudlæg og byudvikling, der handler man jo i virkeligheden imod nogle klimahensyn. Så hvis man ser på det store byggeboom, der har været de seneste 10 år, hvor meget klimahensyn har der været i det? Den vækstorienterede og udbygningsorienterede fysiske planlægning er ikke så nem. Meget ofte bliver det meget upræcist, hvordan bæredygtighed og klimahensyn varetages i den sammenhæng, og upræcise lokalbestemmelser har ikke retsvirkning. Det er svært at få til at gå hånd i hånd.

Hvor ser du det største potentiale?
Den fysiske planlægnings styrke er den strategiske koordinering af arealinteresser, og det at kunne hæve sig op over enkelte ønsker til projekter for at varetage overordnede mål. Det, synes jeg, fortjener lidt mere opmærksomhed. Der er rigtig meget fokus på, hvad man kan med lokalplaner, men der er meget lidt opmærksomhed på kommuneplaner og kommuneplaners rolle i forhold til den strategiske styring. I kommuneplanen er der meget fokus på arealinteresserne, men der er også et stort behov for at koble den til sektorplanlægning, planlægning af infrastruktur og miljøplanlægning i form af natur-og miljøinteresser. Det kan man næsten kun på det mere strategiske niveau, og der synes jeg, at der er et potentiale – men også i dag et behov for at fokusere mere på det. Jeg tror ikke, at kommuneplanlægningen fungerer særlig godt – den strategiske planlægning fungerer fx ikke særlig godt i forhold til vedvarende energianlæg, fordi det er svært for kommunerne. Det kan være svært at få motiveret kommunerne til at tage den strategiske udfordring op – også i form af konkret prioritering af, hvor det er, vi skal have hvilken udvikling. Hvor er det hensigtsmæssigt at have de her anlæg? I stedet bliver det i høj grad ad hoc planlægning, hvor man kan spørge sig selv, om det egentlig er kommunerne eller opstillerne, der styrer udviklingen?

Jeg ser et behov for at kigge lidt mere på, hvordan vi sikrer en strategisk styring og udvikling gennem den fysiske planlægning. Det er ikke kun i forhold til vedvarende energi, det er i forhold til mange andre projekter også; byudvikling hvor det i et vist omfang bliver tilfældigt i forhold til, hvor der er nogen, som gerne vil noget, frem for den koordinerede og strategiske tilgang, hvor man kan være på forkant. På det strategiske niveau kan man også bedre se, hvordan det er muligt at få flere arealinteresser til at gå op på samme areal, så man ikke kommer til at fråse med arealerne. Det gælder også i forhold til natur- og miljøhensynet og klima, landbrugsarealer mv. Hvor kan vi få størst mulig gevinst på samme areal fx ved strategisk udtagning af landbrugsjorde, som kan give gevinster på miljø og naturforhold, drikkevand og CO2. Der mener jeg, at der er et potentiale for planlægningen.

Hvad er den eller de største barrierer?
Der er nogle barrierer i den måde, planloven sætter rammer omkring kommuneplanlægningen, fordi det er blevet et alenlangt katalog over retningslinjer – måske man bør kigge på, om det kan forenkles. I vidt omfang sammenholdes projekter, som kommer ind med kommuneplanen, og hvis ikke det passer sammen, så laver man et kommuneplantillæg. Når man kigger på lokalplanlægningen, så kan der også være lidt uklare rammer for, hvad er det egentlig, man kan lokalplanlægge for, når det handler om klima og CO2-reduktion. Der er behov for, at man får tænkt godt igennem, hvad lokalplaner kan bidrage med; hvad er det den fysisk, arealorienterede planlægning kan bidrage med i den henseende.

13 faglige perspektiver på samspillet mellem fysisk planlægning og CO2-reduktion

Interviewet er et uddrag fra en interviewbog, hvor 13 forskere tegner et billede af, hvor vi står i dag i arbejdet med at samtænke den fysiske planlægning og den grønne omstilling: Hvad er i gang, hvor mangler der viden, og hvad ønsker vi af indsatsen?

Læs eller download interviewbogen

Hvordan kan den igangværende klimaindsats understøttes? 
Afklaringen af den fysiske planlægnings rolle er vigtig på to niveauer; kommuneplan og lokalplan. I forhold til kommuneplanen handler det i høj grad om forenkling og klarhed. Vi har et redskab, der kan udvikles og bruges bedre. I forhold til lokalplanerne handler det ikke nødvendigvis om, at vi skal kunne alt muligt med dem – det skal være det, som er hensigtsmæssigt at håndtere derigennem, og så er der al mulig anden lovgivning, som regulerer forskellige forhold. Klima i lokalplaner kan på den måde også være meget mere end at kunne sige noget specifikt om byggematerialer.

Hvad er dit håb for de kommunale pilotprojekter?
Det er vigtigt, at det bliver klart, hvad der kan og skal indgå i kommuneplanen, og hvad der skal indgå i lokalplanerne. Det er også vigtigt at erkende, hvad der skal reguleres andre steder og med andre instrumenter. I forhold til den mere strategiske kommuneplanlægning, synes det vigtigt at kigge på kommuneplanlægningen som sådan; altså at man ikke får en ny type planer, men at man anvender den fysiske planlægning til at koordinere forskellige arealinteresser. For lokalplanerne handler bæredygtighed om meget mere end byggematerialer. Hvis man tænker på arealdimensionen, så handler det jo også om andre ting – fx hvor meget man bygger, eller om man laver fortætning, bevarer eksisterende bygninger og grønne strukturer og åndehuller. Det er noget af det, som nogle gange er svært at få skrevet tilstrækkeligt præcist i en lokalplan på en måde, så det rent faktisk kommer til at ske i praksis.

Hvor står vi om 5 år, og hvad er vigtigt for Plan22+?
Jeg håber, at vi bliver meget klogere på, hvilken rolle fysisk planlægning har, når vi taler klima og CO2-reduktion – både når vi ser på byer og landområder, lovgivning og praksis. Jeg tror, at indsatsen kan bidrage til den afklaring, blandt andet ved at opnå den kobling imellem forskning og praksis, som er så vigtig.